中国正经历第三次移民潮

我认为，中国会出现人才回流。原因有这么几点：

已经蔓延到实体经济领域全球性经济危机对世界各国的影响是深刻和全面的。世界各国的国际移民政策也因此做了调整，对各国国际移民也产生了不同程度的影响。各国为了保障本国国民的就业率，都收紧了国际劳工或者技术移民的签证。但为了解决资金短缺问题，欧美各国都放宽了投资移民的签证限制。可以预见，今后投资移民外流会收到欢迎，而技术移民在经济不景气的情况下，很多人会出现回流。

由于经济危机的影响，世界各国的新国际移民普遍面临着更少的社会和实业保障。以加拿大为例，2009年12月，加拿大联邦统计局公布的一份本国国际移民就业情况报告指出，抵加5年以下的新移民的就业状况、工作质量最不稳定。随着时间的推移，虽然就业情况会有所好转，但是工作报酬仍无法达到原住民的水平。很多人在拿到国外身份之后，还是会回流到原籍囯或者成为海鸥。

中国经济的持续发展和积极的人才政策吸引人才回国。在国际化和知识经济的大背景之下，中国经济持续向好。减少人才流失的消极影响，正确的做法不是禁止人才外流，限制公民的出入境权，而是积极采取措施，吸收人才和引导人才回流。在这方面，中国政府也做了很多努力，近年来陆续推行一系列吸引海外人才的优惠政策。

一方面，政府自身需要更为开放地使用人才，绝大多数专业部门岗位还是应该以科学人才观去选拔、使用、评估人才，放宽体制内和体制外的流动的限制，可以尝试国际上比较常用的“任期制”和“聘用制”。国有企事业单位带头“不拘一格”地公开招聘，“惟才是举”公开竞争，更大幅度地放宽任职的“行政”限制，淡化“行政”与“国籍”的背景色彩。另一方面，放开国有企事业单位招聘海外人才的限制，这方面工作主要是放松、放宽工作签证制度，简化工作签证、居留行政许可审批的程序。

中国需要开放吸引外籍人才来中国。通常来说，不可能指望所有中国出去的人都要回来，否则我们也不可能有海外四五千万的华人华侨和他们对改革开放的推动与贡献。按照国际惯例，能够回来50%到60%就是非常好的了。其他40%或50%回不来的就需要吸引其他国家的投资移民和人才移民来中国，才能达到国际人才贸易的基本平衡。中国现在急需要做的就是改变中国国际人才流动只出不进的局面。中国需要改变人才移民只出不进的局面。加拿大每移民一个人去美国，就从其他国家吸引四个移民来补充，中国现在基本上一个补充也没有。中国现在需要吸引全世界优秀的人才到中国来。李光耀说，中国和美国竞争的差别在于中国是从13亿人中选人才，而美国是从70亿人中选人才。中国需要尽快出台投资移民法和技术移民法，还需要建立中国的移民局。我最近应邀到台湾参加国际移民论坛，台湾已经在四年前建立了台湾移民署，吸引全球人才来台湾。

要形成人才回流和吸引外籍人才，中国还有很多的方面需要加以改进：

第一，建立系统化的移民制度

由签证、绿卡、入籍等政策构成的人才入境工作、居留以及移民的政策体系，是世界各地的顶尖人才来中国寻求发展、发挥才能、做出贡献、扎根安家所必需的、最基本的保障和配套政策。

中国可以借鉴国际上的经验，出台入籍归化的政策，建立相关渠道，并可以设置一些加速入籍的条件。一是适当放低申请技术人才绿卡的时间门槛，建议修改为“连续任职时间3年，且3年中累积居留时间达到2年”就可以申请。其次，在中国申请绿卡成功后居留满5年累积、且累积居留时间达到3年以上，无任何违法记录，提出申请并通过入籍考试，就可以入籍。与中国公民结婚，对国家或社会公共事业做出贡献，纳税达到多少金额或在那些产业创造多少就业机会，就可以获得绿卡3年并累积居住达到1年，通过入籍考试，便可以入籍。当然，也可以规定归化入籍者七年之内不能竞选公职。

人才绿卡的年度限额需要根据实际情况进行调整。目前，一年来华工作的外国专家、学者都达到30万人次以上。随着中国融入全球化，还会有更大量外国公司、外国人才来到中国发展。同时，中国目前还有着年增速超过30万、总数超过200万的留学人员，超过800万的新华侨华人，近5000万的海外华人华侨以及大量的外国国际人才来华，随着中国人才竞争战略的实施，未来10年申请中国绿卡、入籍中国的诉求将是巨大的。很显然，目前每年批准的绿卡的数额可以大幅增加，可以实行配额制，不同时期可以调整。建议中国每年人才绿卡不应限定数额，而是根据实际情况需要，在设定年度上限总额的基础下，总额应在移民国家和欧洲传统发达国家之间，大约为5万到10万。

第二，设立专门的移民事务管理机构

外国人来到中国工作，必须办理外国就业证或外国专家证、外国人就业许可证书、以及居留证三个证件。就业证归人社部审批，外国专家证由外国专家局审核；外国人就业许可证书要由行业主管部门批准；居留证件要在公安部审批。此外，还可能涉及到外交部、人社部国家外专局等相关部委。三证分立，程序繁杂，而且许多部门非相关工作机构，对人才需求的变化相对不熟悉。

由于当前绿卡制度是为国际人才竞争服务，并且需要形成与本土人才资源互补关系，因此，建议国家建立专门的机构，统一管理外国人签证、居留与移民的事务，统一审批绿卡和入籍的申请，并且处理包括外国人申请绿卡、入籍成功之后的社保、档案以及可能的集体户口等有关问题。

政府还需要简化行政审批程序，起码将外国人就业证和外国人就业许可证书合二为一，改由用人单位和个人联合提出申请，用人单位担保，由人社部进行审批。同时，人社部和国家外国专家局，每年可发布类似国外移民职业清单的外国人才需求报告，为技术绿卡之外的第三条“国家特别需要”的外国人才提供评估标准。永久居留以及出入境因为涉外并且涉及安全问题，还应由公安部共同进行，可由人社部审批，公安部登记核查发放。申请外国专家证，才需要有关行业主管部门审批。

第三，完善绿卡类别及评估体系

《外国人在中国永久居留审批管理办法》的绿卡，主要适用三种外国人申请，可以简单概括为投资人才绿卡、技术人才绿卡、国家利益与贡献人才绿卡。其中，投资绿卡只规定了投资额度，对于投资者的年龄、商业能力、商务背景、家庭净资产等都没有细文。技术人才绿卡只规定了批准者的职位和任职单位，并且要求“已连续任职满四年、四年内在中国居留累计不少于三年且纳税记录良好的”。而对申请者的年龄、学历、专业、职业、专业和工作成就、语言能力、适应中国能力、家庭资产等都没有规定。国家贡献和特别需要的绿卡，则对于“国家贡献”和“国家特别需要”没有具体解释，只能主观评估。另外，没有独立申请和自雇移民类别。

中国的移民法律和制度设立，可以借鉴发达国家的经验。比如，技术移民放弃以职位和工作单位为门槛，改以职业为门槛，建立职业移民清单和雇主邀请与担保制，以国际通行的积分制来全面评估申请人的素质；针对海外领军型人才和人文艺术学科人才，设立独立申请、不需要先在中国工作居留的移民人才类别；建立“国家利益与贡献”类别绿卡，将“对中国有重大、突出贡献、特别需要”的规定细化，以便有序管理、全面评估。

我们还需要进一步放宽中国绿卡的申请的门槛和范围，中国过去8年一共发放了近5000张绿卡，而美国一年就发放100多万张，其中八万多张绿卡是发给中国人的，因此，过去30年我们在消除货物贸易流动的壁垒上已经取得了很大的成就，成为了全球第一大的贸易囯和第二大的经济体，未来30年我们还需要尽快消除国际人才流动的壁垒，广纳天下人才来实现他们的中国梦，真正成为世界人才强国。

（注：本文仅代表作者本人观点。中国与全球化研究中心是由中国欧美同学会建言献策委员会发起，清华大学公共管理学院、中国国务院侨办海外专家咨询委员会、中国商务部国际经济合作学会、英国诺丁汉大学中国研究学院以及香港科技大学中国跨国关系研究中心作为战略合作伙伴的智库型非盈利的研究机构。中国与全球化研究中心致力于研究中国在全球化进程中所面临的机遇与挑战等重要课题，为中国的进步与发展提供战略性、可行性、及时性的建议和政策研究。作者简介：王辉耀，中国与全球化研究中心主任、中国人才研究会副会长、哈佛大学肯尼迪学院高级研究员。）