朱镕基时代中国体制改革的道路、成效与代价

国有企业改革中最深层的制度问题，并不是企业是否需要市场化，而是公共产权究竟如何实现。

中国国有企业长期被定义为全民所有制企业。按照这一概念，国家只是全民的代表，普通公民是最终意义上的所有者。

然而，在实际治理结构中，普通公民并不具有私人股东意义上的参与权、知情权和处置权。国家资产由政府部门代表国家行使，企业则由管理层具体经营。因此，“全民所有”长期存在一个结构性矛盾：所有权在理论上属于全民，所有权的具体行使却主要由政府部门和企业管理层承担。

“全民所有”与实际所有权之间的距离

现代产权制度不仅涉及资产归谁所有，也涉及谁能够获得收益、谁能够参与决策、谁能够监督管理者以及权利受到侵害时如何获得司法救济。

如果普通公民被定义为国有资产的最终所有者，却不能了解重要资产的处置过程，不能参与重大产权决策，也缺乏直接而有效的追责渠道，那么“全民所有”更多是一种政治和法律上的概念，而不是普通公民可以实际行使的权利。

这一问题在国企改革中尤其突出。在地方国企转制和管理层收购（MBO）过程中，出现资产评估过低、贱卖国有资产及私分公共财产等现象。

当企业由国有经营模式转向股份制、公司制或其他产权形式时，发生的不仅是经营方式变化，也包括资产控制权和收益权的重新配置。

因此，改革需要回答的不仅是“企业应该由谁经营”，还包括“原有公共资产如何公平转化为新的产权”等更根本性的问题。

产权明晰与产权取得的正当性

产权明晰是现代企业制度的重要条件，但产权明晰本身并不能证明产权取得过程具有公平性。

在公共资产转化为私人资本的过程中，至少应当考察资产评估是否独立、交易是否公开、价格是否合理、利益冲突是否披露、职工是否知情、管理层是否存在内部利益以及社会公众是否拥有有效监督和救济渠道。

如果这些程序得到严格保障，公共资产转化为私人产权可以具有较强的正当性；如果产权处置主要发生于内部，监督不足、信息不透明，那么即使最终产权结构清晰，也不能据此证明重新配置过程公平。

因此，对国企产权改革最合理的批评，不应简单概括为“改革就是私有化”，也不应直接以“盗国”概括全部改革过程，而应集中考察公共资产处置过程中是否建立了充分的程序正义、利益约束和公共监督机制。

职工应当被视为改革的重要利益相关者

国有企业几十年的资产积累并非单纯由资本形成，也包含大量劳动者长期劳动所创造的价值。

如果国有企业的产权在理论上属于全民，那么职工作为企业财富的直接创造者，在改革过程中至少应当被视为重要利益相关者，而不能仅作为需要安置的“人力成本”。

公开资产评估、职工知情、职工代表参与、利益补偿、社会保障以及必要的产权分享机制，都可以成为降低改革不公平程度的制度工具。

这并不是要求企业改革永远保护原有就业关系，而是要求在改变劳动关系的同时，充分处理劳动者已经形成的利益和权利。

因此，国企改革真正值得反思的不是市场化本身，而是市场化是否同时完成了劳动者权利、公共产权和企业治理机制的现代化。

金融改革中的国家所有权与所有者缺位

金融改革更加清楚地体现了公共所有权的矛盾。

国家商业银行本来就是国家所有的企业。当银行发生大量不良贷款时，国家通过注资、资产剥离等方式解决问题，从公共产权角度看，实际上仍然是公共资本承担风险。

因此，不能简单把这种注资描述为政府“救银行”，而应当追问：国家为什么必须承担风险？承担风险以后，作为最终所有者的公众获得了什么？谁代表公众监督银行管理者？

如果公共资本承担了银行经营失败的成本，而银行改革之后形成的利润、控制权和内部利益主要由管理层和相关资本获得，那么就会出现一种典型的制度风险：风险由公共部门承担，收益却可能向少数控制者集中。

这不是金融改革本身的必然结果，而是公共产权缺乏有效治理机制时可能产生的结果。

从名义全民所有走向真实公共产权

真正现代的公共产权制度不能只强调“全民所有”，而必须回答全民如何成为真正意义上的所有者。

公众不可能直接经营大型国有银行和国有企业，但可以通过代表制度、信息公开、独立审计、社会监督、专业董事会、利益冲突制度以及司法救济等机制形成有效的所有者约束。

只有当公众能够知道公共资产如何经营、能够知道资产收益如何分配、能够监督管理者并在权利受到侵害时获得救济，“全民所有”才真正具有制度意义。